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对城市地下空间综合开发利用的思考

     随着城市化水平的不断提高,城市地面空间拥挤、交通阻塞、环境恶化、资源匮乏等问题已越来越突出。向高空要空间、向地下要空间,已成为增强城市功能、改善城市环境的必要手段。随着可持续发展战略及科学发展观的实施,如何合理开发城市地下空间,如何使城市地下空间既能为城市服务,又能为子孙后代造福,已成为城市管理者与城市相关职能部门必须考虑的问题。开发利用城市地下空间对提高城市的总体防灾、抗灾能力,发展城市经济、改善环境、方便人民生活必将起到积极作用。          

  一、   城市地下空间开发利用的现状 

  城市地下空间的开发利用始于人防工程的建设,目前许多城市(尤其是中小城市)除几个大型人防工程外,地下空间开发利用基本上处于空白状态,也没有编制城市总体地下空间发展开发规划,对城市地下空间的建设与管理工作也不明确,使得城市地下空间开发利用没有明确的目标和方向。 

  二、城市地下空间开发利用过程中存在的问题 

  1、没有制定城市地下空间开发利用的总体规划 

  城市地下空间的开发利用是一项系统工程,既要研究地上和地下的协调、各个分系统之间的配合,又要进行资源调查和需求预测,而且还要考虑财力和资金的问题。因此城市地下空间的开发利用是一项决策性很强的工作。城市地下空间开发利用的目标是什么?重点是什么?如何实现这些目标?最终要为城市发展解决什么问题?这些问题都是必须事先做出规划和部署的。决不能限于固有的观念和认识,或停止于投资方的利益追求,各行其是,分散开发。城市地下空间开发利用要前后考虑,规模适当,形成城市开发的整体效益。 

  《人防工程建设规划》,一般是作为城市人防专项规划制定的,只是解决城市战时防空袭的需要,规划中没有形成独立的分系统;既缺乏各分系统之间的有机结合,也缺乏地下和地面之间的协调,更没有对未来深层地下空间的开发进行全面部署。由于没有全面的规划,没有明确的城市建设的整体目标,仅依靠“人防地下两结合规划”不可能有力地促进城市交通、环境建设用地等问题的解决,甚至会造成地下空间这种不可再生宝贵资源的浪费或破坏。 

  2、城市各管理机构职能分散,管理力度不够 

  缺少全面规划和整体发展战略的主要原因是体制上管理机构的职能分散。城市地下空间的开发利用是一项新兴事业,当前没有一个城市管理机构有明确的地下空间开发利用的职责和职能,与其相关的城市行政管理机构有建设局、规划局、人防办和市政公用事业局等。其中有的机构有地下空间建设规划和管理的职责,有的则有部分职责。如人防办仅负责人防工程的规划和建设,市政公用事业局负责市政设施管线在地下的规划与建设。除上述明确的或理应明确的职责外,还有如城市地下空间开发利用的政策法规的制定、资金筹集问题、宣传教育问题等都没有明确的机构负责。上述管理部门分头领导,职能交叉,分工界限不清,因而政出多门,相互矛盾,缺乏统一的工作协调,给城市地下空间的开发利用带来很大困难。 

  3、城市地下空间开发利用无法可依 

  除人防工程建设的规划、标准和设计施工规范以外,关于地下空间的所有权、使用权、管理权到地下空间开发战略、方针、政策、管理体制、建设标准、技术标准、设计施工规程等一系列问题基本上都处于无法可依的状态,一定程度上影响了地下空间的发展。没有使用权、管理权的法规,很少有人愿意对地下空间投资领域问津,因而开发商们批租了土地使用权,则对地下空间毫无考虑,甚至一些深层桩基和地下箱形基础影响到城市地下空间的开发利用。 

  4、固有观念和认识误区影响了城市的地下空间开发的积极性 

  由于“地下工程建设成本高,施工难度大,利用价值小”的认识误区,以及地下工程通风透气性能差、能耗高、档次低等固有观念的存在,使得在当前大力加强城市基本建设的背景下,地下空间开发利用没有受到应有的重视,以至许多市中心的街区改造、大面积的绿地建设和广场建设没有相应地开发其地下空间,失去了宝贵的资源。 

  三、未来城市地下空间开发利用的发展趋势 

  1、城市综合防灾建设必将推进地下空间的开发利用 

  建设人防工程是《人防法》明确规定的,人防工程建设必将带动地下空间的开发。根据目前的形式分析,“十一五”期间及今后相当长的一段时间内,我国必须有计划持续建设人民防空工程。与此同时,城市民防局的挂牌成立,将使和平时期城市抵御自然灾害和防灾抗毁能力与战时的防空相结合,必将进一步加大综合、科学、经济、合理、高效地开发利用地下空间的力度。 

  2、小汽车的发展必将带动城市地下车库的建设及地下空间的开发利用 

  目前城市个人小汽车拥有量在飞速增长,城市交通及停车问题已日益突出。为了解决城市中心区的公共停车和居住区的个人停车难问题,开发利用地下空间,建设各种类型的地下车库是综合考虑“环境质量、用地难、快速便捷、经济合理、安全管理”等因素的最佳途径,必将成为一种新趋势。 

  3、城市基础设施的更新必将会推动共同沟的建设与地下空间的开发利用 

  由于共同沟为各类市政公益管线设施创造了一种“集约化、综合化、廊道化”的铺设环境条件,使道路下部的地层空间资源得到高效利用,使内部管线有一种坚固的结构物保护,使管线的运营与管理能在可靠的监控条件下安全高效地进行。随着城市的不断发展,共同沟内还可提供预留发展空间,确保沿线地域城市可持续发展的需要。尽管一次性投资大,工期较长,但是,在我国的一些特大城市,尤其是城市发展定位为“国际化大都市”目标的一些城市将会优先发展公共沟。北京、上海、深圳等城市的建设经验是很好的例证。 

  四、对今后地下空间开发利用的几点思考 

  1、加强领导,建立城市地下空间的管理协调机构 

  基于城市地下空间开发利用的特殊性,我们将依据{中华人民共和国人民防空法》和《城市地下空间开发利用管理规定》,建议成立城市地下空间开发利用协调领导小组,结合人防工程建设主要负责城市地下空间开发利用工作,同时要制定、完善地方相关法律、法规,对城市地下空间开发利用进行统一规划、部署、管理。 

  2、制定地下空间开发利用总体规划 

  抓紧制定城市地下空间开发利用总体规划,对城市建设及各类公共设施建设在地下空间建设方面作出总体要求和部署,使之为提高城市品位、方面人民生活服务,造福全市人民。 

  3、规范地下空间开发利用行为 

  在成立城市地下空间开发利用协调领导小组的基础上,尽力研究地下空间使用权权属问题。结合《中华人民共和国人民防空法》和《城市地下空间开发利用管理规定》制定相应的政策,同时进行相关方面的地方立法,以法律的形式明确建设单位在土地开发中地下空间开发利用的权利和义务。 

                                                                                                                        摘自《人防科技》 


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